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电信法明确三网融合监管体制


  日前,《电信法(送审稿)》已列入国务院2008年一类立法计划,那么今年提交的新草案相较于2005年《电信法》草案有何变化?《电信法》的审议现在处于什么阶段?这些相关问题成为业界关注的焦点。
  《电信法》进入十一届全国人大常委会立法规划的消息传出后,自1980年开始起草“难产”28年的《电信法》究竟何时出台的问题,再次引起关注。
  记者从工业和信息化部了解到,目前《电信法(送审稿)》(以下称新草案)已经提交国务院法制办,但还未到提交全国人大阶段。为了加速《电信法》的制定和出台,工业和信息化部目前正在与相关部门积极沟通、协调,希望能将更为完善的《电信法(草案)》尽快提交全国人大审议。
  “《电信法》一旦出台,将结束电信行业多年无法可依的局面,是我国电信业改革与发展的一个重要的里程碑”,《电信法》的起草者之一,北京中鹏律师事务所主任律师邹振东表示,“电信法对很多业界已经形成共识的命题,如‘基础资源共建共享’、‘互联互通’、‘号码可携’、‘电信资费’等都有了清晰的规范。”
  而据记者了解,依照现行《电信条例》的执行经验,《电信法》制定过程中的分歧主要是集中在:三网融合、普遍服务、增值服务准入等问题上。其中,三网融合是全球电信技术发展的趋势,普遍服务则是世界各国建立电信法或通信法的一个重要目标,而增值服务准入则是未来全业务模式的重要环节,以上问题在新草案都中给予了新的规定,但整体框架与前几次草案相比基本未变。
  明确三网融合监管体制
  随着通信技术不断发展,电信和广播电视融合成为可能。一方面,电信网络开始提供IPTV、视频点播等内容业务;另一方面,广电企业除提供传统业务外,还试图进入宽带互联网和语音通信领域。这就会出现多头管理局面,甚至电信监管部门制定的电信规范和广电管理部门制定的广播和有线电视规范会出现冲突,严重影响行业效率。而“三网融合”问题一直是电信法各方意见争执最大的焦点,新草案对“三网融合”的问题作出了明确规定。
  邹振东告诉《通信产业报》记者,新草案已经明确提及“三网融合”问题,并进行相关规范,而且从监管体制上进行了规定,将清晰解决诸如重复监管、IPTV的落地等问题。而电信经济专家委员会杨培芳在接受记者采访时也指出,《电信法》的出台,肯定会促进三网融合,提高基础设施的利用率。
  北京邮电大学娄耀雄教授表示,很多发达国家的电信法大多在三网融合出现之前就制定出了相关规定,但预见性不够。目前,我国《电信法》对三网融合进行规定的时机已成熟,而技术发展促使原有的广电电信分割管理的模式,在许可证发放、监管法律体系、监管机构等方面都须融合,从而构建协调有效的统一监管体制。
  普遍服务基金有望纳入电信法
  目前,与主要发达国家采取普遍服务基金制提供普遍服务的方式不同,我国推进普遍服务主要是采取“分片包干”和“村通工程”制度。娄耀雄认为,“分片包干”和“村通工程”制度是计划经济管理模式下的摊派制,长期执行不符合电信产业的市场经济要求。
  事实上,“分片包干”和“村通工程”制度更多的是解决普遍服务的建设问题,村通工程的后续设备维护、服务提供都将成为难题。而随着电信重组的推进,村通工程的承担主体由六家变成了三家,普遍服务的后续保障更是被提上了日程。邹振东告诉记者,普遍服务基金制度有望纳入《电信法》中。
  娄耀雄也认为,建立普遍服务基金和服务提供者的招标制度是推进普遍服务长远之计,也是普遍服务法律化的唯一方法,是在市场机制下在不经济地区(落后地区、公益区域、高成本地区)保障公民基本通信权利的有效方法。
  增值业务准入将更清晰
  电信法不仅对三网融合和普遍服务“老问题”进行了新的规定,对增值电信业务准入这一市场的“新问题”也进行了相关规范。
  目前,我国基础电信业务继续实行严格的许可制度,而增值业务则采用市场登记制。但是增值服务提供商有了许可证在运营商的接入上还存在不少问题,一方面,增值业务提供商存在接入“偏见”,造成运营商接入门槛有高有低;另一方面,监管权并不清晰,导致业务内容良莠不齐。对此没有明确的规范,将不利于整个增值服务产业的发展。
  在记者采访过程中,邹振东表示,新草案将对增值业务准入问题进行详细规范。而一位不愿意透露姓名的增值业务提供商印证了这一说法,他告诉记者,服务商更加希望《电信法》尽快出台,规范很多增值业务接入的“障碍”。他透露,新草案将对增值业务准入许可主体与权力进行相关规范。
  此外,肖耀雄表示,法律不应当直接规定具体的问题,否则法律就失去了一般性和抽象性,只要具体事物变化,立法部门就要不断地修法了。法律只规定权利义务的分配和违反后的责任分配。
  就这一点来说,可以预见,《电信法》对增值业务准入作出规定后,很短时间内,将会出台一系列的配套条例,进一步具体规范电信行政许可政策。
  框架基本未变
  业内人士也强调,虽然新草案对某些领域有了更清晰的规范,但法律是有稳定性的,不应受短期具体业务发展的影响;同时法律是一般性的权利义务的分配规则,与业务的发展没有直接联系。否则,电信技术的发展日新月异,那么法律时刻都要修订和更改。因此,只有当技术发展改变了原有权利义务格局时,法律才需要重新调整,或者说,新技术带来的法律问题,靠原来的法律无法公正地分配责任了,这才需要制定新的规则。
  正是基于上述规律,邹振东告诉记者,新草案与前几次草案相比,基本框架未变,由于法律具有前瞻性的高度,“看不到事实的变化,只是配合新成立的工业和信息化部做一些调整。”他说,中国大部门立法的思路是不做特别细的规定,这是惯例。而具体的问题,则需要在未来制定具体的规章制度时再进行规划,需要未来部门间进行协调。中国电信业作为国有投资的寡头垄断行业,行政的协调力量相对更重要,在立法的大原则下,法律执行的过程要比立法更重要。而立法本身相对笼统,也会给未来预留一些调整的空间。“事实上新草案相比其他大部门法更细致一些,”邹振东表示。
  而某地方通信管理局相关人员告诉记者,《电信法》的出台将能够明确电信企业的权利和义务,进一步明确电信管理机构职能,从这一点来说,一线监管人员非常希望《电信法》出台,以指导工作,如号码资源的共享规定等等问题。




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